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近幾年，我們應(yīng)該都注意到了一個現(xiàn)象，央視的廣告中有一半左右是旅游廣告，且與其他行業(yè)不同的是，旅游廣告都由各地政府埋單，幾乎沒有旅游企業(yè)制作的廣告，而其它行業(yè)的廣告大多是企業(yè)制作。

應(yīng)該說，旅游宣傳與促銷，特別是旅游目的地的宣傳與促銷，已經(jīng)成為政府提升城市與目的地形象重要的內(nèi)容，這種現(xiàn)象從一個側(cè)面說明了我國的旅游是一個政府主導(dǎo)下的旅游市場。

一、政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的由來

1998年3月，在全國旅游工作會議的報告中首次提出“政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略”。2001年中國旅游業(yè)“十五”發(fā)展規(guī)劃提出“政府主導(dǎo)型發(fā)展方針”，后來又進一步提升到“政府主導(dǎo)型發(fā)展模式”。

“政府主導(dǎo)型”有很多解釋，其核心內(nèi)容是各級領(lǐng)導(dǎo)、特別是黨政一把手親自抓旅游，從戰(zhàn)略決策、政策舉措、部門協(xié)調(diào)到舉辦重大活動、建設(shè)重大項目，都要由地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)拍板。

國家旅游局（1999）在《中國旅游50年》一書序言中說，中國旅游業(yè)之所以取得今天這樣的成績，最大的經(jīng)驗是在政府的主導(dǎo)下把它當作一種經(jīng)濟性事業(yè)來對待。

從歷史上看，我國的旅游業(yè)發(fā)展有兩個重要階段：從1949年至1978年，這個階段是我國旅游發(fā)育階段。新中國成立初期，由于政治上的原因，我國開始發(fā)展旅游事業(yè)。

在當時的國際環(huán)境下，為接待歸國華僑和對外宣傳的需要，我國開始建立為外國人、華僑、港澳同胞在國內(nèi)旅行提供服務(wù)的各種組織。

然而，受當時中國經(jīng)濟社會條件決定，國內(nèi)旅游以及為國內(nèi)居民旅行提供相關(guān)服務(wù)的行業(yè)并沒有形成，旅游業(yè)作為一個經(jīng)濟性產(chǎn)業(yè)并沒有產(chǎn)生。

這一階段，各地旅游接待和服務(wù)部門都是政府事業(yè)單位，旅游作為外事接待的一部分，主要功能是擴大政治影響，介紹宣傳新中國的建設(shè)成就。

從1978年至今，這個階段是我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段。1978年改革開放后，全黨全國的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，在這個大環(huán)境下，旅游業(yè)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)功能得到了極大的發(fā)揮。

在最初，由于國家急需大量外匯用于經(jīng)濟建設(shè)中的國際支付，僅靠貿(mào)易出口創(chuàng)匯存在一定局限性，而旅游換匯具有的比較優(yōu)勢，使旅游的創(chuàng)匯功能得到了突出和加強。這時，我國旅游業(yè)的性質(zhì)開始轉(zhuǎn)型，由一種政治接待事業(yè)轉(zhuǎn)型為一種創(chuàng)造外匯的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。

進入2000年之后，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)化和城市化進程的加快，國內(nèi)旅游和出境旅游快速增長，我國的旅游創(chuàng)匯功能進而弱化，成為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的一個重要經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。

無論是旅游發(fā)展的事業(yè)階段，還是旅游發(fā)展的產(chǎn)業(yè)階段，我國的旅游都是政府主導(dǎo)的。

的確，政府主導(dǎo)為我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起了非常大的促進作用，如政府將旅游業(yè)納入到經(jīng)濟性事業(yè)中，使得旅游產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌具有目標上的一致性，從而使得旅游產(chǎn)業(yè)能擁有一個較為穩(wěn)定的發(fā)育環(huán)境。

通過政府為主導(dǎo)的制度供給，提供旅游業(yè)發(fā)育過程所需要各種有效制度，為旅游業(yè)的提供了相應(yīng)的激勵，減少外部性，降低了制度安排所需要的社會成本，為我國旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供了保證。

正因為如此，一些研究者和地方政府管理部門都認為，中國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該堅持政府的主導(dǎo)，基于三個方面的原因：

（1）在過去30多年中，我國的旅游產(chǎn)業(yè)在政府的主導(dǎo)下從無到有取得了豐碩的成果；

（2）政府主導(dǎo)是國際上通行的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等國家的共同經(jīng)驗都實行了政府主導(dǎo)型的戰(zhàn)略；

（3）實行政府主導(dǎo)是旅游產(chǎn)業(yè)的特點決定的：旅游產(chǎn)業(yè)是一個跨部分、多行業(yè)組成的綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游產(chǎn)品具有典型的公共產(chǎn)品特點，具有很大的外部性，在進行國家整體形象宣傳、協(xié)調(diào)社會各方力量方面有著不可替代的作用。

在《中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》中，把“堅持政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展方針”作為“九五”發(fā)展的“基本經(jīng)驗”和“十五”發(fā)展的“指導(dǎo)思想”，強調(diào)“在中國的國情下，政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展模式就是黨委和政府形成主干線”。這一指導(dǎo)思想在我國各省、市、區(qū)的“十一五”旅游發(fā)展規(guī)劃中得到了充分的體現(xiàn)。

進入“十二五”時，國家旅游局編制的《中國旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》雖然沒有提出政府主導(dǎo)，但在總結(jié)“十一五”我國旅游發(fā)展的經(jīng)驗時，卻認為“地方政府還進一步強化了對旅游業(yè)的主導(dǎo)作用，地方政府主導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展格局已經(jīng)形成”。

在多數(shù)省、市、區(qū)編制的“十二五”旅游發(fā)展規(guī)劃中，對旅游發(fā)展的原則、方針、模式的表述中，仍然保留了“政府主導(dǎo)”的內(nèi)容。由此可見，經(jīng)過30多年的改革開放，我國雖然建立起了的市場經(jīng)濟體系，但不可否認，在旅游領(lǐng)域的現(xiàn)階段，依然具有較強的政府主導(dǎo)性質(zhì)。

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了比較完整旅游經(jīng)濟以及與其相適應(yīng)的市場體系，旅游經(jīng)濟以及旅游產(chǎn)業(yè)對國家社會經(jīng)濟的貢獻度在不斷地強化，所有這些，政府主導(dǎo)型旅游起著關(guān)鍵性作用。

政府主導(dǎo)型旅游在國家戰(zhàn)略、資源供給、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)政策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市場促進等諸多方面具有一定優(yōu)勢，這些優(yōu)勢有助于國家的旅游經(jīng)濟起飛。

但隨著旅游發(fā)展的深入，資源稀缺程度也不斷上升，旅游發(fā)展引擎從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動，此時，旅游發(fā)展由政府主導(dǎo)還有這些優(yōu)勢嗎？

大量經(jīng)驗事實表明，我國以高投入、高消耗、粗放發(fā)展為特征的要素驅(qū)動性旅游經(jīng)濟的弊端已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來，在國內(nèi)旅游要素供給約束和旅游需求不斷演進的雙重壓力下，中國旅游發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動成為必然的選擇。

我們都認識到創(chuàng)新驅(qū)動的必要性和緊迫性，但政府主導(dǎo)型旅游的內(nèi)在屬性卻導(dǎo)致其具有趨向于要素驅(qū)動的“沖動”，更趨向于這種路徑依賴。例如，各地在旅游發(fā)展中，注重旅游人數(shù)、政績導(dǎo)向、地方旅游形象工程、旅游大項目依賴、巨額旅游投資、旅游開發(fā)的房地產(chǎn)依賴等。

我們知道，旅游經(jīng)濟要保持長期發(fā)展有賴于可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新驅(qū)動是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，政府主導(dǎo)下的旅游創(chuàng)新是難以實現(xiàn)的。

二、我國“政府主導(dǎo)型”旅游的不足

對于旅游產(chǎn)業(yè)這個復(fù)雜的經(jīng)濟系統(tǒng)來說，在強調(diào)政府主導(dǎo)的積極意義時，不能忽視它的不足。

首先，政府主導(dǎo)的一個重要邏輯是基于線性特征的認識理念，認為制度總是會朝著一個既定的方向演進，即使有波動也可以回歸。如果沒有這樣的一個邏輯假設(shè)，政府主導(dǎo)就會失去依據(jù)，有了這個邏輯假設(shè)，政府主導(dǎo)才有可能為制度設(shè)定合理的供給方案。

但事實并非如此。例如在上世紀90年代，為了促使入境市場的觀光旅游向度假旅游轉(zhuǎn)變，1992年7月國務(wù)院批準在全國部分省市設(shè)立了12個國家旅游度假區(qū)，計劃使其成為中國吸引國外游客的重要旅游區(qū)域。

國家旅游局聯(lián)合國家稅務(wù)局、海關(guān)總署以及國家相關(guān)部委出臺了一系列優(yōu)惠政策，促使國家旅游度假區(qū)按照政府設(shè)定的目標發(fā)展，然而，事與愿違的是，國家旅游度假區(qū)的建設(shè)漸漸成為一種市場選擇，至今也沒有實現(xiàn)政府計劃內(nèi)的目標。

再比如，最近發(fā)生的國家旅游局約談途牛的事件，事件表面是低價問題，背后卻是線上與線下，電商旅行社與傳統(tǒng)旅行社、新型旅行商業(yè)模式與傳統(tǒng)商業(yè)模式之爭。對這一事件，如果沒有觸及旅游者合理權(quán)利，政府可以不必過多干預(yù)。

但是，按照線性邏輯來認識這一問題，低價就是不合理，就是誤導(dǎo)消費者、擾亂正常的旅游市場秩序，損害了消費者利益。就必然進行整治。

今年3月15日，國家旅游局責成江蘇省旅游局針對途牛旅游網(wǎng)“不合理低價”銷售產(chǎn)品問題對其進行約談，要求其停止“1元出境游”業(yè)務(wù)，并表示將開展對以“不合理低價”為主要特征的擾亂旅游市場秩序行為的專項整治。

這充分說明依據(jù)線性邏輯，政府主導(dǎo)的目標模式和路徑安排，在其實踐過程中存在著極大的不確定性。

其次，在政府主導(dǎo)下，旅游發(fā)展是要借助于各項政策與制度來推動，這會使主導(dǎo)主體擁有過大的權(quán)力，在缺乏相應(yīng)的行政權(quán)力監(jiān)督情況下為導(dǎo)致“制度尋租”的產(chǎn)生。

以我國旅游A級景區(qū)的評定和出境旅游業(yè)務(wù)審批的制度設(shè)計為例。景區(qū)等級和出境旅游業(yè)務(wù)資格是旅游企業(yè)進入市場和退出市場行業(yè)制度設(shè)計，本應(yīng)由市場來解決，這項制度完全可以通過行業(yè)協(xié)會來執(zhí)行。

如果政府成為制度的執(zhí)行者，政府主管部門會利用由制度與政策形成的行政權(quán)力，維持著高額的“壟斷租金”，或者利用“審批特權(quán)”或者“資格證書”，擴大政府的經(jīng)濟收益范圍。這些并非有效率的制度安排會影響到政府主導(dǎo)的公信力。

第三，政府主導(dǎo)型的主體不確定性，削減了制度變遷帶來的經(jīng)濟效率。我們常說“政府主導(dǎo)”、“政府主導(dǎo)式發(fā)展戰(zhàn)略”，必然有一個主導(dǎo)主體，那么誰是主導(dǎo)主體呢?

按照我國的行政權(quán)力分工，國家旅游局是負責中國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最高主管部門，它對外代表我國的國家旅游組織，對內(nèi)負責統(tǒng)管我國的旅游產(chǎn)業(yè)。由旅游局等各級旅游主管部門對旅游業(yè)實行全行業(yè)管理。然而，各級旅游局在管理職能上卻缺乏全面性、權(quán)威性和一致性。

旅游產(chǎn)業(yè)一個跨行業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)，不僅包括飯店業(yè)，旅行社業(yè)、景區(qū)業(yè)，而且還包括交通運輸業(yè)、商業(yè)、娛樂業(yè)等，這些行業(yè)有著不同的主管部門。

由于歷史原因，一些主管部門的行政權(quán)力遠遠高于國家旅游局（如交通運輸業(yè)屬于交通部，景區(qū)景點分屬建設(shè)部和林業(yè)部，航空部門屬航空總局的等，這些部門的在中國政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置都高于國家旅游局）。

由于管理重點和管理職能的不同，在旅游發(fā)展的問題上，這些管理部門與國家旅游局有著截然不同的目標，都試圖通過政府主導(dǎo)來實現(xiàn)本部門利益最大化。

這樣，名正言順的旅游“主導(dǎo)”方國家旅游局以及各地旅游管理部門置于一個非常尷尬的地位。在這種情況下，政府主導(dǎo)便成為政府部門博弈的結(jié)果，一項旅游政策和制度，要耗費大量的時間與相關(guān)部門不斷地協(xié)商，不斷地妥協(xié)才能出臺。

旅游法是我國改革開放初期啟動的立法項目之一。1982 年，國務(wù)院有關(guān)部門就著手起草旅游法。于1988 年曾列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃。直到2014年才得以出臺。從改革開放之初到2014年旅游法的出臺，我們用了30年，政府主導(dǎo)下的旅游困境可見一斑。

第四，地方行政壁壘的存在。在旅游業(yè)的發(fā)展過程中，地方政府在確立發(fā)展目標、動用政府資源、協(xié)調(diào)社會力量、推動旅游開發(fā)等方面起到了主導(dǎo)作用。

旅游產(chǎn)業(yè)是一個跨地區(qū)的行業(yè)，它運動的全過程是各個相關(guān)地區(qū)共同作用的結(jié)果，要求旅游市場在空間上是一個完整的統(tǒng)一體。但是，我們卻面臨著“諸侯經(jīng)濟”的發(fā)展困境。地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中，存在著不同于中央政府的目標。

在旅游發(fā)展中，一方面，地方政府往往通過直接的制度供給來維護地方利益，截至2014年，我國已經(jīng)有近30個省、市和地區(qū)都已經(jīng)制定出適用于本區(qū)的旅游管理條例或管理辦法，另一方面，同一旅游區(qū)域不同的地方政府之間為了資源的歸屬或者旅游利益等問題產(chǎn)生糾紛，合作與協(xié)調(diào)起來十分困難。

這樣的事例在我國時常發(fā)生，如絲綢之路起點之爭、黃河壺口瀑布之爭等。所有這些，不僅割裂了旅游產(chǎn)業(yè)的配置鏈條，也給政府的主導(dǎo)帶來相當大的困難，形成了一種“政府主導(dǎo)使政府無法主導(dǎo)”的異化現(xiàn)象。

最后，國家誠信體系的殘缺是政府主導(dǎo)的一個障礙。與其他活動不同，旅游活動中存在大量的不確定性，而且旅游活動中的契約關(guān)系也存在著不完全性，導(dǎo)致在旅游者旅游活動的過程中更需要一種較為穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)來完滿實現(xiàn)旅游者的活動，旅游是一種要求信息誠信傳遞的經(jīng)濟。

但是，在旅游經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，由于政府、企業(yè)等各個層面的原因，旅游社會體系中機會主義盛行，導(dǎo)致了我國旅游制度實施體系的殘缺。

雖然政府可以提供公共信息，但是受到政府自身目標的制約，并不能有效化解旅游誠信體系的缺失帶來的不確定性，如我國一日游出現(xiàn)的“黑車、黑導(dǎo)”現(xiàn)象，這使得政府主導(dǎo)的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。

三、政府主導(dǎo)下的旅游發(fā)展失靈現(xiàn)象

1、政府主導(dǎo)下的旅游目的地建設(shè)

進入2000年，隨著我國國內(nèi)旅游市場的興起，各地政府對旅游開發(fā)給予了極大的重視，都不約而同地提出要把本地區(qū)建設(shè)成某某類型的旅游目的地。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國80%以上的縣城都在致力于旅游目的地建設(shè)。

有意思的是，有的縣僅僅有一座寺廟，或者有一座山，都提出要打造成為國際旅游目的地。我們且不論資源、交通與環(huán)境能否支撐一個地區(qū)成為旅游目的地，單就從旅游空間關(guān)系和旅游區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系來說，全國各地都要成為旅游目的地，也是一件不現(xiàn)實的事情。

旅游是人的空間移動，既然是空間移動，必然存在著區(qū)域聯(lián)系以及區(qū)域內(nèi)的旅游合作，然而，政府主導(dǎo)的旅游卻制約著旅游的區(qū)域合作。

一是因為政府主導(dǎo)必然以行政區(qū)域分割為主要特征，這就存在著行政區(qū)域與旅游區(qū)域之間的沖突。行政區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)受行政區(qū)域關(guān)系的制約，在旅游發(fā)展中不可能考慮與該行政區(qū)域有聯(lián)系的其它區(qū)域旅游發(fā)展問題。

政府主導(dǎo)追求的是行政區(qū)域內(nèi)旅游效益最大化，對于區(qū)域協(xié)作所產(chǎn)生的旅游效益，如果在自己區(qū)域內(nèi)無法體現(xiàn)或者獲益不大，當然就沒有興趣了。

因此，政府主導(dǎo)下的旅游目的地建設(shè)，割裂了地區(qū)與地區(qū)之間的區(qū)域旅游經(jīng)濟聯(lián)系，雖然在短期內(nèi)可以促使旅游發(fā)展見到成效，但也使區(qū)域旅游發(fā)展和區(qū)域旅游合作受到一定的限制，封閉式的旅游目的地發(fā)展方式，并不利于我國旅游可持續(xù)發(fā)展。

二是政府主導(dǎo)實際上是行政主要領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)，旅游發(fā)展往往依賴地方政府領(lǐng)導(dǎo)對旅游產(chǎn)業(yè)重視程度，凡是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展好的地方，都與當?shù)匦姓饕I(lǐng)導(dǎo)的支持有關(guān)。我國旅游發(fā)展中所形成的“焦作現(xiàn)象”、“欒川模式”和“留壩精神”均說明了這一點。

旅游發(fā)展強調(diào)可持續(xù)性，要求其政策與制度保持相對穩(wěn)定，如果旅游發(fā)展與行政主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度有關(guān)，就會形成旅游發(fā)展的大起大落，這屆政府重視旅游，旅游就會有所發(fā)展，下屆政府不重視旅游，旅游就會受到影響，地方旅游發(fā)展就存在極大的不確定性。

2、政府主導(dǎo)下的旅游節(jié)慶活動

從旅游基本要素來說，旅游節(jié)事活動是一個地區(qū)形成旅游目的地的一個重要的要素。旅游節(jié)慶是依托目的地的社會經(jīng)濟、歷史文化、風俗民情等獨特資源, 加以整合包裝, 從而產(chǎn)生具有目的地標志性的獨特形象和吸引力。

世界上好的旅游節(jié)慶活動可以提升旅游整體形象、擴大市場知名度，同時可以增加客源數(shù)量，并延長游客在旅游目的地的停留時間，提升旅游者消費水平等方面都具有重要的促進作用。

如巴西狂歡節(jié)、威尼斯狂歡節(jié)、西班牙奔牛節(jié)、西班牙西紅柿節(jié)、法國尼斯狂歡節(jié)等都是全民參與的節(jié)日，活動與環(huán)境共同形成的特殊氛圍吸引著來自世界各地的旅游者。

進入2000年，隨著國內(nèi)旅游業(yè)的興起,我國各地都十分重視旅游節(jié)慶的開發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2013年，我國節(jié)慶活動的數(shù)量已過萬。但我國大部分節(jié)慶仍是一種政府行為, 由政府部門牽頭主辦, 政府是完成各項工作的主體, 許多工作的完成依靠行政命令。轟轟烈烈地辦節(jié)慶，花費財政巨資舉行大型的開幕式，但熱鬧的開幕式之后節(jié)慶活動內(nèi)容卻往往變得冷冷清清。

當前，我國政府主導(dǎo)下的旅游節(jié)慶活動存在的突出問題：

一是市場化程度不高，企業(yè)參與的積極性不強；

二是節(jié)慶活動的參與度不高，當?shù)鼐用窈吐糜握邊⑴c程度較低；

三是節(jié)慶的產(chǎn)業(yè)化程度很低，節(jié)慶產(chǎn)業(yè)鏈條還處于較低的層面；

四是節(jié)慶活動的世界影響力不大，沒能旅游者形成足夠的吸引力。

中國節(jié)慶活動數(shù)量眾多，但具有國際影響力的品牌節(jié)慶屈指可數(shù)，能持續(xù)舉辦并發(fā)展成為國際節(jié)慶活動的則更是鳳毛麟角。所有這些充分說明，政府主導(dǎo)下的旅游節(jié)慶是難以形成旅游競爭力。

3、政府主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村旅游

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，以及我國的國內(nèi)旅游需求增速的提升，我國的鄉(xiāng)村旅游也得到了快速發(fā)展，成為我國旅游產(chǎn)品體系一個重要的內(nèi)容。2007年，國家旅游局、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合公布了關(guān)于《大力推進全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》，標志著政府推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的開始。

鄉(xiāng)村旅游以具有鄉(xiāng)村性的自然和人文客體為旅游吸引物，依托農(nóng)村區(qū)域的優(yōu)美景觀、自然環(huán)境、建筑和文化等資源，在傳統(tǒng)農(nóng)村休閑游和農(nóng)業(yè)體驗游的基礎(chǔ)上，拓展開發(fā)會務(wù)度假、休閑娛樂等項目的新興旅游方式。

它的產(chǎn)生與發(fā)展是與城市化、工業(yè)化發(fā)展相適應(yīng)的，旅游作為一種工業(yè)化和城市化的一種生活方式，工業(yè)化和城市化的程度越高，鄉(xiāng)村旅游的吸引力就會越大，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)就越來越被投資商和經(jīng)營商所重視。

不可否認，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展對推動我國鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題起著不可小視的作用。問題是，鄉(xiāng)村旅游不僅僅是一個旅游產(chǎn)品問題，更是一個旅游形態(tài)問題。

其終極目標是通過鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，解決我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的深層次問題，構(gòu)建出一個全新的社會主義的新農(nóng)村。而所有這些，僅通過政府主導(dǎo)是難以實現(xiàn)的，還必須發(fā)揮市場主體的力量，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營機制，才能有效地實現(xiàn)。

我國的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)過10多年的發(fā)展，在為旅游者提供豐富多彩的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的同時，也在生產(chǎn)各種不同的社會經(jīng)濟組織。

從鄉(xiāng)村旅游的投資、管理、經(jīng)營主體等方面看，其開發(fā)模式有多種類型，有的是政府主導(dǎo)，有的是企業(yè)租賃或買斷經(jīng)營權(quán)，有的是鄉(xiāng)村旅游合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理，有的是農(nóng)民自主投資經(jīng)營。而企業(yè)主體有的是外來企業(yè)、有的是當?shù)卮遛k企業(yè)。

不同的投資主體和經(jīng)營模式，就會產(chǎn)生不同的利益分配機制和的利益主體，隨之而生的是利益主體之間的沖突。

我國鄉(xiāng)村旅游合作經(jīng)濟組織的形成得益于政府倡導(dǎo)和培育，是政府主導(dǎo)與農(nóng)民逐利行為共生的結(jié)果。“農(nóng)家樂”服務(wù)中心、“農(nóng)家樂”協(xié)會、旅游服務(wù)公司、“農(nóng)家樂”聯(lián)合社等四類合作經(jīng)濟組織雖然是以市場需求為核心創(chuàng)新起來的，但都有政府主導(dǎo)的身影。

隨著我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的轉(zhuǎn)型，如何使現(xiàn)有的鄉(xiāng)村旅游合作經(jīng)濟組織成為市場的主體，成為支撐農(nóng)村社會經(jīng)濟形態(tài)的重要力量，是當前需要解決的問題，而這個問題的解決僅靠政府主導(dǎo)是難以實現(xiàn)的。

同時，鄉(xiāng)村旅游成長必須基于一個特定的空間，并非我國所有地區(qū)都能發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。從旅游區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系來說，鄉(xiāng)村旅游是城市依托型的旅游經(jīng)濟形態(tài)，就全國來說，凡是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展好的的農(nóng)村，其周邊必有經(jīng)濟社會發(fā)達的城市作為支撐。

政府主導(dǎo)下全國一盤棋地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，旅游市場是不支持的。受政府主導(dǎo)的驅(qū)動和出于政績的需要，我國多數(shù)省份，每個縣、每個鄉(xiāng)，甚至是每個村都在搞鄉(xiāng)村旅游，個別省甚至提出將本省打造成中國鄉(xiāng)村旅游的大省，更是不切實際的想法。

4、政府主導(dǎo)下的智慧旅游

近幾年，智慧旅游成為我國旅游領(lǐng)域最有傳播力和影響力的關(guān)鍵詞。智慧旅游是江蘇省鎮(zhèn)江市的地方政府根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)動向率先提出的概念。隨后南京、廣州、北京等城市也開始圍繞“智慧旅游”開展相應(yīng)的建設(shè)。

在2011年7月，時任國家旅游局局長表示，要用十年的時間把中國這個新興的旅游大國初步實現(xiàn)基于信息技術(shù)的“智慧旅游”，從那時起，我國便開始了政府主導(dǎo)的智慧旅游建設(shè)。

2015年1月10日國家旅游局印發(fā)的《關(guān)于促進智慧旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，到2016年，建設(shè)一批智慧旅游景區(qū)、智慧旅游企業(yè)和智慧旅游城市，建成國家智慧旅游公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和平臺。

到2020年，我國智慧旅游服務(wù)能力明顯提升，智慧管理能力持續(xù)增強，大數(shù)據(jù)挖掘和智慧營銷能力明顯提高，移動電子商務(wù)、旅游大數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析、人工智能技術(shù)等在旅游業(yè)應(yīng)用更加廣泛，培育若干實力雄厚的以智慧旅游為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)，形成系統(tǒng)化的智慧旅游價值鏈網(wǎng)絡(luò)。這個意見的出臺表明，我國智慧旅游進入了一個實質(zhì)發(fā)展期。

41號文件提出將我國的旅游業(yè)建成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，受智慧城市的理念的啟示，“智慧旅游”便在我國產(chǎn)生了。到現(xiàn)在為止，智慧旅游還沒有一定統(tǒng)一的定義。

一般來說，智慧旅游是信息技術(shù)在旅游業(yè)中的應(yīng)用創(chuàng)新和集成創(chuàng)新，是為滿足游客個性化需求，提供高品質(zhì)、高滿意度服務(wù)，而實現(xiàn)旅游資源及社會資源的整合共享與有效利用的系統(tǒng)化、集約化的管理變革。

無論是智慧城市還是智慧旅游，其實現(xiàn)都是有條件的。對于智慧旅游來說，它的存在基于六個條件：

1、旅游市場的散客化趨勢，是實現(xiàn)智慧旅游必要性條件；

2，旅游公共服務(wù)體系形成，是智慧旅游實現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件；

3、旅游信息化完備；

4、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算以及人工智能技術(shù)的成熟與發(fā)展；

5、旅游流動空間無障礙；

6、以電商為主體的智慧旅游市場主體的存在。

從我國旅游發(fā)展實際出發(fā)，智慧旅游時代還沒有來臨。

首先，因為我國旅游公共服務(wù)體系還沒有形成，特別是散客市場為核心的旅游集散服務(wù)體系還沒有完全建立起來，智慧旅游沒有實體性的服務(wù)體系作為支撐，智慧旅游只能是智能旅游；

其次，我國的旅游信息化還處于一個起步發(fā)展階段，旅游的綜合性決定了旅游經(jīng)營、服務(wù)和管理的全程信息化運行離不開全社會的信息化實現(xiàn)程度。目前全社會的信息化只是在某些信息化程度比較高的個別地區(qū)和信息化比較成熟的某些領(lǐng)域提到運用。

旅游業(yè)的信息化不可能脫離全社會的信息化程度而超然突進。我們可以在一些地區(qū)和領(lǐng)域開展智慧旅游的試點，但大張旗鼓地在全國、全行業(yè)開展“智慧旅游”建設(shè)是不現(xiàn)實的；

第三，智慧旅游是圍繞著旅游流動和活動提供智慧服務(wù)的，旅游的空間移動必然需要不同空間的服務(wù)，不同行政空間與旅游空間之間的互聯(lián)互通是實現(xiàn)智慧旅游的關(guān)鍵，這就需要旅游區(qū)域的一體化的發(fā)展。然而，我國旅游區(qū)域發(fā)展還處在一個起步階段，智慧旅游發(fā)展面臨著行政區(qū)域的障礙；

最后，智慧旅游需要市場主體的存在，比起旅游創(chuàng)業(yè)者、旅游企業(yè)巨頭，政府更熱衷于“智慧旅游”。在“智慧旅游”方面，最具有熱情的是政府，而不是其他市場主體。

因此，我認為，國家旅游局提出的”智慧旅游年”只是引導(dǎo)我國旅游現(xiàn)代化發(fā)展的一個方向，目前，智慧旅游的基礎(chǔ)還沒有形成。

智慧旅游發(fā)展不能不考慮兩個力量，一是市場力量，智慧旅游發(fā)展的核心取決于市場，只有旅游企業(yè)特別是電子商務(wù)企業(yè)及時跟進，才能產(chǎn)生實質(zhì)性推動；二是旅游需求力量，智慧旅游發(fā)展的基礎(chǔ)在于需求，有需求才能有動力，這就是市場在配置資源所起的決定性作用。

5、政府主導(dǎo)下的旅游市場

政府主導(dǎo)下的旅游發(fā)展，一直在糾結(jié)入境旅游、國內(nèi)旅游和出境旅游三個市場之間的關(guān)系，特別是對三個市場的基本政策和制度的設(shè)計。

（1）從旅游市場發(fā)展過程來看

我國的旅游發(fā)展與世界多數(shù)發(fā)展中國家相同，都是沿著“先入境、后國內(nèi)、再出境”的發(fā)展次序演化的，但在三個市場的制度設(shè)計卻有所不同。

從20世紀90年代中期的“大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游”到2005年的“大力發(fā)展入境旅游，規(guī)范發(fā)展出境旅游，全面提升國內(nèi)旅游”，入境旅游的發(fā)展一直是市場發(fā)展的立足點與核心。

在2008年，國家旅游局雖然提出“大力發(fā)展國內(nèi)旅游，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游”，但也并不表示入境市場的重要性的弱化，而是應(yīng)對金融危機對入境旅游的影響提出來的。

2015年，在全國旅游市場工作會議上，國家旅游局為全面落實全國旅游工作會議上確定的“515戰(zhàn)略”目標任務(wù)，提出了大力開拓入境旅游市場，積極引導(dǎo)和擴大旅游消費，努力實現(xiàn)三大市場協(xié)調(diào)發(fā)展，雖然沒有具體提出三大市場之間的關(guān)系，但還是將入境旅游作為發(fā)展的重心來認識。

（2）從政府角度看

以入境旅游為重心是可以理解的。這不僅與我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)育的背景有關(guān)，也與入境旅游對國際收入影響有關(guān)。特別是近幾年內(nèi)，我國的出境旅游的高速增長與入境旅游負增長形成了明顯的對照，也使得我國旅游外匯出現(xiàn)了巨額逆差，對于這個問題我們要正確的面對，沒有必要回避。

因為，國際貿(mào)易是國與國之間在資源、資本、勞動和技術(shù)的比較優(yōu)勢所形成的，由于各國社會經(jīng)濟發(fā)展的階段性不同，在不同的產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)提供方面會形成不同的比較優(yōu)勢，因此，國與國之間的各類貿(mào)易不可能形成絕對的平衡。

從一個國家國民經(jīng)濟總體來說，我們也不能說國際旅游服務(wù)貿(mào)易出現(xiàn)了外匯順差就是好，有了外匯逆差就是不好，要從國民經(jīng)濟發(fā)展的總體來認識才能做出科學的評判。

如果通過我國國際旅游服務(wù)貿(mào)易的逆差能為我國貨物貿(mào)易的順差，換取更好的國際貿(mào)易環(huán)境，這不僅不是一件壞事，反而更有利于我國出口貿(mào)易的發(fā)展。

在政府主導(dǎo)下，旅游發(fā)展以入境旅游為重心，必然將大量的資源投身向旅游市場，在資源有限的環(huán)境下，也必然會放棄其它市場的投入，這就會使旅游發(fā)展的機會成本大大提高。

為發(fā)展入境旅游，我們向世界主要入境旅游客源國投入了大量促銷費用，花費了大量人力和物力，而入境旅游并沒有提到有效地改善。在這種情況下，我們是否能變換一個思路，如果我們注重了國內(nèi)旅游的發(fā)展，通過國內(nèi)旅游環(huán)境的改善，使我國居民少出境旅游一些，那么，不就是增加了入境旅游所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益嗎？

長期以來，我們對入境旅游、國內(nèi)旅游和出境旅游三大市場是獨立看待的，但實際上三大市場之間存在著必然聯(lián)系，入境旅游、國內(nèi)旅游和出境旅游是整體旅游市場的組成部分。

在資源限定和規(guī)模限定、經(jīng)濟能力限定下，每一種市場規(guī)模的變化都會對其它市場產(chǎn)生影響，從而影響著旅游效益的變化。

國內(nèi)旅游服務(wù)質(zhì)量的降低，使得旅游服務(wù)不再具有競爭優(yōu)勢，旅游效用大大降低，這就推動了入境旅游需求數(shù)量的下降以及國民出境旅游大幅度增長，正反映出國內(nèi)旅游市場蓬勃發(fā)展所帶來的“溢出”效應(yīng)。

對于出境市場來說，這種“溢出”效應(yīng)是積極的，使得眾多追求高品質(zhì)旅游體驗的旅游者轉(zhuǎn)向出境旅游，市場規(guī)模急速發(fā)展，然而對于入境市場而言，這種效應(yīng)則是消極的，以日韓為代表的主要客源國入境人次數(shù)的降低也說明這種現(xiàn)象。

如何更好的滿足國內(nèi)游客的需求，改善民生，同時化解出境旅游增長迅猛、入境旅游增長遲緩所導(dǎo)致的旅游服務(wù)貿(mào)易逆差，已經(jīng)成為當下需要解決的問題。

三大市場并非此消彼長的關(guān)系，也不可能長期的厚此薄彼，關(guān)鍵是如何發(fā)揮市場的力量，讓國內(nèi)旅游發(fā)展限制出境旅游增長，出境旅游帶動入境旅游增長，以此來實現(xiàn)三大市場的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、市場主導(dǎo)是未來旅游發(fā)展的方向

中國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展到今天的時期，無論是產(chǎn)業(yè)規(guī)模、效益還是市場開放程度都遠遠滯后于國民經(jīng)濟其它產(chǎn)業(yè)甚至開放較晚的產(chǎn)業(yè)。我國的出境旅游和國內(nèi)旅游成為世界第一，入境旅游成為世界第三，但中國卻沒有產(chǎn)生世界旅游發(fā)展的國際領(lǐng)袖型企業(yè)。

中國具有巨大規(guī)模支撐的產(chǎn)業(yè)融合商機，卻沒有引領(lǐng)旅游發(fā)展方向的商業(yè)模式創(chuàng)新；我們擁有眾多世界級的旅游資源，卻沒有形成眾多的世界級的旅游產(chǎn)品和具有囯際競爭力的旅游目的地。

我國的旅游業(yè)是在政府主導(dǎo)下發(fā)育起來的，同時，它的成長壯大又會在政府主導(dǎo)下受到限制，這樣就產(chǎn)生了新制度經(jīng)濟學的“諾斯悖論”。

“諾斯悖論”是其他學者根據(jù)美國制度經(jīng)濟學家諾斯的思想提出的概念，說的是這樣一種情況：在經(jīng)濟活動當中，國家提供的基本服務(wù)是制定游戲規(guī)則，特別是界定產(chǎn)權(quán)制度的基本規(guī)則。沒有國家權(quán)力及其代理人的介入，財產(chǎn)權(quán)利就無法得到有效保護和實施。

因此，國家積極發(fā)揮作用是保障有效產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟發(fā)展的必要條件，沒有國家就沒有產(chǎn)權(quán)。另一方面，國家權(quán)力的介入又容易侵害個人的財產(chǎn)權(quán)利，危及有效產(chǎn)權(quán)安排。

國家常常會建立和維持無效的產(chǎn)權(quán)制度，從而導(dǎo)致所有權(quán)殘缺，造成無效產(chǎn)權(quán)，妨礙經(jīng)濟發(fā)展。用諾斯本人的話說就是，“沒有國家辦不成事，有了國家又有很多麻煩”。這就是國家的兩難或者“諾斯悖論”。

解決這一悖論，關(guān)鍵在于政府自身制度的設(shè)計與安排。在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，需要政府參與到旅游經(jīng)濟中來，只不過是要求政府做好法律、法規(guī)方面的主導(dǎo)，通過頂層設(shè)計形成完整的政策體系。

同時，要充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用，充分發(fā)揮旅游企業(yè)特別是企業(yè)家在旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和商業(yè)模式革命主體力量，充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會在推動旅游行業(yè)制度執(zhí)行的能力。

只有這樣才能形成我國旅游制度的創(chuàng)新和商業(yè)革命，才能推動我國的旅游產(chǎn)業(yè)國際競爭能力的提升，才能引領(lǐng)世界旅游發(fā)展方向，才能使我國的旅游產(chǎn)業(yè)在我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴大內(nèi)需方面擔負著更大的作用。

我國旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)過30多年來的發(fā)展，市場主體已經(jīng)形成，市場力量已經(jīng)出現(xiàn)。除少數(shù)地區(qū)之外，我國的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)具備了由“政府主導(dǎo)”向“市場主導(dǎo)”的市場基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是我國的旅游企業(yè)已從產(chǎn)品經(jīng)營為核心逐步轉(zhuǎn)向以資本為核心，資本促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力量在不斷地放大。截止目前，中國旅游類上市公司已達111家，攜程、藝龍、去哪兒、途牛、如家、漢庭等紛紛在美國納斯達克上市。

越來越多的中國旅游企業(yè)以社會需求為核心在不斷地開發(fā)旅游產(chǎn)品，不斷地進行旅游商業(yè)革命，不斷地推動旅游商業(yè)模式的創(chuàng)新，并對未來社會經(jīng)濟和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主動承擔社會責任。

二是全社會資本和技術(shù)開始關(guān)注旅游領(lǐng)域。旅游成為吸引社會資本的重要領(lǐng)域，特別是在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，資本向旅游領(lǐng)域流入的速度在不斷地加快。

2013年中國旅游業(yè)直接投資達到5144億元，2014年更是達到6000億元，其中民間資本約占到57%，百度、騰訊和阿里巴巴等高技術(shù)的企業(yè)也在進入旅游產(chǎn)業(yè)，不僅會極大地改變我國旅游產(chǎn)業(yè)的市場主體，也會推動我國旅游產(chǎn)業(yè)進行一場深度商業(yè)革命。

可以設(shè)想，未來十年內(nèi)，我國的旅游產(chǎn)業(yè)必然成為資本與技術(shù)匯集的主戰(zhàn)場，推動著中國旅游業(yè)向高度化、現(xiàn)代化縱深發(fā)展。

三是我國的旅游企業(yè)“走出去”的步伐在不斷加快。我國的旅游企業(yè)，包括國旅、港中旅、中青旅、華僑城、萬達、海航、春秋等通過實施國際化發(fā)展戰(zhàn)略，積極參與全球范圍內(nèi)的旅游產(chǎn)業(yè)競爭，尤其2010年以來，中國旅游企業(yè)通過上市、投資、收購、合作等多種方式參與國際競爭。

2010年以后，發(fā)生于旅行社、酒店市場的境外投資、并購、合作不斷增加，中國旅游企業(yè)在國際市場上的身影頻繁出現(xiàn)。2011年，錦江集團聯(lián)合美國德爾集團，斥資3.07億美元成功收購美國著名飯店集團洲際酒店集團全部股份，宣告錦江品牌向國際化邁出戰(zhàn)略一步。

從投資并購頻率看，中國企業(yè)的海外投資并購頻率明顯加大，據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年1-11月的酒店投資并購案就已有16起。與此同時，世界著名旅游企業(yè)，如希爾頓、喜來登、萬豪、紅杉、IDG等國際集團及國際資本也在不斷強化對中國旅游產(chǎn)業(yè)投資與經(jīng)營，我國旅游市場國際化發(fā)展的格局已初步形成。

四是旅游市場的大眾化發(fā)展，推動旅游產(chǎn)業(yè)融合進一步加速，跨界融合、跨業(yè)融合已經(jīng)成為旅游產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)品演化的主流趨勢。

萬達、中信、長隆、迪斯尼、百度、騰訊、阿里巴巴等戰(zhàn)略投資者，途牛、螞蜂窩、在路上、世界邦、亞朵、同程等成長型企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新正在不斷地沖擊傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)的邊界，推動我國旅游產(chǎn)業(yè)由“小旅游”向“大旅游”演變。

在這種市場環(huán)境下，放棄政府主導(dǎo)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，構(gòu)建起市場主導(dǎo)的旅游發(fā)展模式已經(jīng)成為我國旅游產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實發(fā)展的必然選擇。這種轉(zhuǎn)變不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題，它關(guān)系到對我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的評價問題。

我們知道，資源、勞動、資本和技術(shù)是推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展四個基本要素，縱觀我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷程，就推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素來說，形成了二個不同的發(fā)展階段。2000年之前，我國旅游產(chǎn)業(yè)的成長主要依賴資源和勞動，資源與勞動推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展是我國旅游發(fā)展的初期階段的主要特征。

進入2000年后，推動我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要要素是資本和技術(shù)，這也成為現(xiàn)階段我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方式。同資源與勞動要素不同，資本與技術(shù)是市場發(fā)展的結(jié)果，更需要市場的力量，市場主導(dǎo)的旅游發(fā)展模式更會有效地提升資本與技術(shù)的效率。

近幾年里，從我國旅游實踐中可以清楚地看到，技術(shù)和資本已經(jīng)成為旅游商業(yè)思想和旅游商業(yè)模式產(chǎn)生的重要動力。年輕的創(chuàng)業(yè)群體正成為旅游商業(yè)思想形成的主體，也將成為我國旅游商業(yè)革命的主體。

有關(guān)方面對27家新興旅游企業(yè)的30位創(chuàng)始人的調(diào)查顯示，93%的創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)時的年齡不超過40歲，他們不僅成為旅游企業(yè)創(chuàng)新的中堅力量，也是推動旅游產(chǎn)業(yè)不斷創(chuàng)新的主要力量。

歷史進程表明，國家發(fā)展靠的是政治家，社會發(fā)展靠的是思想家，產(chǎn)業(yè)發(fā)展靠的是企業(yè)家。中國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要靠創(chuàng)新，特別是商業(yè)模式的創(chuàng)新，創(chuàng)新依靠的是企業(yè)家，而不是國家旅游局長和地方旅游局長。

沒有企業(yè)家，就不會有旅游新產(chǎn)品，就不會有旅游新業(yè)態(tài)，只有在市場主導(dǎo)的環(huán)境下，旅游產(chǎn)業(yè)才能創(chuàng)造出一批又一批企業(yè)家，才能推動我國旅游產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大。